自2015年初以来，欧洲发生多起恐怖袭击事件，欧盟各国民众都把安全问题当作是头等大事。与此同时，在《申根协定》下欧洲人不受身份检查即可在26个申根国家内自由通行的机制备受质疑。特别是大量难民尝试穿越边境的新闻和图片曝光后，欧洲人更加关注边境安全问题。2015年9月德国决定临时恢复与奥地利的边境检查；同年11月，法国巴黎遭遇系列恐怖袭击之后，为了有效地打击恐怖分子，法国警方加强了边境管控。对此，比利时欧洲政策研究中心主任丹尼尔·格罗斯（Daniel Gros）近日在“对话”网站刊文表示，这一系列恢复边境控制的做法，说明欧洲已经开始在自由与安全之间犹豫不决。

申根协定

申根边境管控制度备受冲击

格罗斯认为，以往欧洲大陆国家只要签订了《申根协定》，其公民就可以在协定成员国间自由通行，同时非协定成员国人民一旦获准任何一个申根国家的签证，也可在协定成员国间自由通行。虽然近期一些恢复边境管控的做法是暂时的，但也让“欧洲无国界”这一申根机制备受冲击，特别是来自欧盟总部高层机构的官员，一直强调恢复申根国家之间边境管控的重要性。但是警方对此问题的态度却很谨慎，他们知道，如果重新开启边境管控，可能在应对恐怖问题方面阻碍多于帮助。就好像一旦《申根协定》被废除，数千名警察将要对数以百万的游客和守法公民逐一检查，目的就是为了找到恐怖分子。然而，这些调查工作无异于大海捞针，浪费资源。

申根协定

每年申根国家内部之间会有约5.6亿人次通过空中交通方式进行人口流动，如加上铁路和公路运输，总流动人口将会达到10亿人次，同时申根国家与外部人口流动也非常频繁，估计能够达到2.5亿人次，检查这些旅客的证件需要消耗大量资源。

申根协定

对此问题瑞士政府曾表态，瑞士政府非常赞同取消申根国家之间的边境管控，这是一个非常理性的做法，即便有些国家不愿意加入欧盟，但是其愿意签订《申根协定》，是因为它们知道想要依靠自己单独的力量控制大量的外国游客和商人是不可能的，签订《申根协定》后，瑞士警方就能获得申根信息系统和其他欧洲可疑人员数据库信息。

共同应对外部安全危机

格罗斯提到，大家不要忘记，当初签署废除边境管控的《申根协定》过程并不是政客的心血来潮，而是比利时、卢森堡、荷兰、法国和德国这5个国家想要一起创建一个无国界的地理空间。格罗斯说，1985年协定签署后，最初的一段时间内它只具有象征意义，后来经过10年时间，这5个国家进行有关法律和技术细节方面的艰苦谈判，1995年边境控制才得以真正解除。谈判的内容非常详细，因为大家一致同意废除内部边境管控，必须加强外部边界的安全合作。对于各个申根国家的安全部门来说，他们也非常支持废除边境管控，因为他们当时就已经意识到，阻止内部人员流动根本无法抑制各种外来安全威胁。

格罗斯对本报记者表示，他想用欧元区危机的例子来解释如何让申根区避免同样的危机。欧元区概念原本是几个小国家团体为了相同的展望、相同的能力来实行共同的规则。然而，就在欧元区成立之时，其他一些国家也加入了其中，但事实证明，后来加入的一些国家根本没有相同能力来维护欧元区。现在的申根区也是一样，有些国家因为客观原因，如海岸线过长而无法做到外界边境保护的责任，还有一些国家缺乏行政能力。所以申根区如果想要继续“生存”下来，外部安全的责任就不能只依靠个别国家，所有成员国都需要意识到，它们的安全问题是建立在不牺牲自由的前提下，共建一个公共机构来保护自己，以及加强现有的内部安全框架的构建。在这个方面，申根国家应该加强合作，建立更为详细的指纹数据库，以供其他国家执法人员在合法的范围内进行可疑人员辨认与执法。

同时，共同维护外部边界带来的挑战。目前，申根国家只有欧洲国际边界管理署（Frontex）这样一个边界主管机构在运作。所有成员国都签署了文件同意共同努力维护边界安全，但是这个机构每年只有数百万欧元的预算，甚至不足以维护整个地中海地区的安全，政府间的运作模式已经阻碍了其有效性。因此，首先，该机构未来必须提出要求，然后每个成员国需根据要求贡献人力和资源；其次，欧洲国际边界管理署需要一支真正的欧洲海岸警卫队，拥有自己的预算、船只和人员，才能有效地防范和打击地中海区域的非法移民以及潜在的恐怖事件。